摘要：为了实现区域及跨国的资源优化配置，大湄公河次区域开展了电力贸易合作，但目前在政治经济、环境制度等诸多方面存在的障碍，影响了资源的跨国优化配置。提出要构建政治经济对话平台和协商渠道，改善投资环境、促进私人投资等作为克服障碍的应对措施。
关键词：大湄公河次区域，电力贸易与合作，障碍与应对措施
0 引言
在电力紧缺的总体形势下，通过跨国联网开展电力进出口贸易与合作，可以实现资源的优化配置，达到互利共赢的目标。近年来，随着大湄公河次区域(cms)各国经济的不断增长，对能源及电力的需求也越来越大。因此，次区域电力合作作为最重要的项目被列入各种国际合作机制以及相关国家的区域合作计划之中，具体情况见表1。
作为次区域6国中国土面积最大、人口最多、经济持续发展速度最快的国家，我国进一步积极参与并推动次区域电网互联及电力贸易与合作，发挥我国在电力工业管理、项目开发与建设、电网经营以及电力市场化改革方面的经验与优势，将有助于加快合作的深入和项目的实施，以及强化与东盟之间的关系，进一步扩大我国的对外贸易，促进利用外资和对外经济合作等各种经贸方式的相互结合、相互促进与共同发展，同时也将进一步拓宽我国开展对外经济合作的国际空间。但是，需要指出的是，尽管我们对gms电力贸易与合作前景持乐观态度，但由于该区域特殊的历史与社会、经济特点，使各国之间开展电力贸易与合作仍存在着诸多的困难与障碍，如政治障碍、经济障碍、环境障碍、制度障碍等。如果不清醒地认识到这些障碍并及时加以妥善解决，大湄公河次区域电力贸易与合作将无法顺利进行。
1 大湄公河次区域电力贸易与合作所面临的障碍
1.1 政治障碍
国内学术界有关gms的研究多数只是从区域经济的角度探讨各方如何能够互补，以为只要经济结构上存在着差异和互补性，各方便会踊跃参与到chs中。事实上，gms不单纯是经济合作，各方合作的根本目的是实现国家利益最大化，从而保障国家的安全。不从国家安全的角度考察各方的合作意愿，经济合作只会是暂时、随意的，甚至是相互拆台，因为国家的安全利益高于国家的经济利益，特别是合作将有损于国家主权和领土完整时，有可能危及政权和社会稳定时，经济发展将让位于国家安全利益。因此，必须基于一个彼此信任的基础或前提——政治上的相互信任来寻求合作。具体而言，在这方面目前至少仍存在以下问题：
(1)主权和安全问题。主权和安全问题依然是各国开展合作时必须考虑的因素。在外交关系出现问题、相互猜忌的环境下是很难开展有效合作的。“消除疑虑，增进共识”是地区合作的必经阶段，也是首届gms部长会议的主题，从一个侧面反映了本地区实际存在的问题。虽然各国在消除这种障碍方面作出了积极努力，并取得历史上最好的成绩，但其基础并不十分牢固。
(2)在gms中领导权的问题。目前，至少有泰国、越南和中国希望在gms中担当主要角色。由于相对发达的经济实力以及gms将可能给国内经济带来巨大的推动力，泰国在gms中已经发挥和尚要发挥的作用得到了普遍认可。越南希望在gms中占有主导权与冷战后越南采取的“多样化”和“多边主义”的外交政策有关。吸取冷战时期的教训，越南的经济发展战略是不依靠任何国家，特别是不希望对中国产生依赖。当中国加入gms时，越南政府极为谨慎地看待中国在gms中的作用和影响，并极力防止和阻止中国通过gms取代美国在南亚的影响。
(3)多种角色(国家)相继参与使gms的项目实施处于一种利益多元化状态，这种状况在一定程度上影响到gms的效率。由于gms各方在资金方面都相对匮乏，因此，gms主要依靠亚洲开发银行(以下简称亚行)的投资，而亚行的最大股东是日本，日本政府自然会利用亚行努力扩大自己在湄公河区域的影响。从中日关系的角度来看，亚行的投资是有指向性的，不会完全为中国所用。此外，韩国、澳大利亚、新西兰等国，以及东盟自由贸易区组织、亚太经济和社会组织等也都相继参与到湄公河开发中，gms成为了经济全球化中的一部分，不发达地区在经济全球化中所遭受的负面影响开始显现在gms中。
(4)gms各方之间存在的问题间接地影响到中国在gms中作用的发挥。在泰国和缅甸、越南和柬埔寨、泰国和老挝及柬埔寨之间仍有尚未界定清楚的国界，在这些边界问题上时常发生一些小冲突；还有南中国海资源开发问题上的争端，这些问题随着gms的进展会凸显出来，因为国家领土完整在经济利益之上。
1.2 经济障碍
(1)次区域内国家除泰国外，经济落后，基础薄弱，合作的起点较低。大湄公河次区域各国在经济发展水平上存在一定差距，越南、老挝、缅甸、柬埔寨4国作为东盟新的成员国，由于受历史、自然、政治等方面因素的影响，经济发展水平和开放程度远远落后于东盟老成员国，如泰国已迈进新兴工业化国家的行列，成为世界上较为富裕的国家之一，而越、老、缅、柬4国的人均gdp还不到400美元，差距约80倍左右。各国经济发展水平的不平衡极大地限制了各国相互协调经济政策的余地，各国在讨论经贸合作问题时，不得不顾及彼此之间的差异。
(2)目前开展合作的一大困难是资金问题。实际上，由于这些国家或涉及省区都比较贫困，政府投入能力有限。此外，当地的私营资本也不发达，外部私营企业资金也因看不到利润前景而裹足不前。实际上这个问题在gms一开始的时候就得到有关方面的重视，并采取了各种措施来推动私营部门的参与，包括2004年在曼谷举行的次区域国家高层公私磋商会议和在昆明会议期间的“gms公私合作论坛”都专门讨论过这个问题。然而，没有足够的市场和利润预期，私营资本进入gms还难有大的发展。
在国际融资方面，由于种种原因，西方大国和主要国际金融机构对gms没有多大的关注，投入十分有限，甚至设置障碍阻止国际资本流入。而据有关估算，要实现gms预期的目标，至少还需要投入2000多亿美元才能见效。目前，gms的主要资金来源于亚行。自1992年迄今，亚行为湄公河流域国家的基础设施建设累计提供贷款7.7亿美元，帮助融资2.3亿美元，已经在运输和能源领域完成了9个项目。9年多来亚行还向大湄公河次区域开发项目提供了32个、累计2500万美元的技术援助。亚行除向湄公河开发项目提供技术援助外，还利用自身的影响和担保作用，呼吁西方发达国家尤其是私人投资者为地区合作项目提供融资。目前亚行对gms的资助重点是基础设施建设、资源可持续利用和环境保护等项目。总的来说，对于gms而言，亚行是不可或缺的，但作用也是有限的，离开了国家的推动以及市场力量的引导，它将难有作为。
1.3 环境障碍
gms电力贸易与合作不仅仅是一个经济问题，同时还涉及到环境问题。在湄公河(澜沧江)修建水电站是gms各方倍加关注的焦点，以至于有关修建水电站的争论被称为 “水政治”(hydro-politics)。修建水电站，下游国家普遍担心的是下游河流的生态系统将遭到破坏，如炸毁的暗礁、岩石往往是河流鱼类的栖息地，大坝截流使得回游产卵的鱼类无法通过。我们不能小看鱼类资源这个问题，要知道湄公河流域每年鱼类产量为100万t，总价值超过10亿元，湄公河流域约有90%的人口从事相关农业生产，而他们80%的动物蛋白质消费来自这条河的淡水鱼，所以他们才称这条河为“母亲河”。据资料显示，仅是泰国建造的蒙河大坝，由于封住了鱼类进出水道的回游路线，使得在建坝前所有的265种鱼类中，现仅余96种，鱼类捕获量下降了80%。主要鱼类产量的下降是湄公河生态系统受损最为显著的标志。这种以兴利除弊为目的的巨大工程，如果不讲科学，就会利弊并存甚至弊大于利。
据不完全统计，在湄公河上已经修建和计划修建的大坝至少有122个之多，有关水电站对生态环境、人类社会负面影响的研究已有很多；并且，西方社会和环保非政府组织掀起了一个个反坝浪潮；同样地，直接或间接反对云南在澜沧江建坝的呼声不断。事实上，建坝与反坝都各有理由，重要的是两害相权取其轻。湄公河开发所产生的“水政治”是一个典型的区域性生态安全问题，在湄公河尚处于开发的初始阶段，充分利用在自己境内的水资源是湄公河流域各国的意愿，同时在开发过程中引发冲突的可能性也很大。因此，如何在充分利用湄公河水及水能资源的基础上，合理考虑沿岸各国的环境安全与环境利益，是摆在我们面前的一个重大问题。
1.4 制度障碍
事实上，次区域国家是以利益为纽带的非制度化的运作模式，还不是真正意义上的区域合作。大湄公河次区域国家现行的经济制度与合作机制，还不能适应电力贸易的发展。一是大多数国家实施市场经济制度的时间不长，在许多方面没有与国际惯例接轨，越南、老挝、柬埔寨还没有加入世贸组织，缅甸虽然是世贸组织成员，但由于受经济制裁的时间较长，经济比较封闭。这些国家在对外贸易管理方面很少受世贸规则的制约。二是次区域各国之间合作协调机制也不健全。澜沧江—湄公河水能资源开发中上下游利益的协调问题十分敏感，在湄公河开发过程中，由于水量分配和环境保护等问题，下游国家难免不和上游国家产生分歧和矛盾。三是次区域的合作机制较为松散，相互间协调、咨询机制不完善，就更加剧了合作过程中的矛盾与不协调。目前，尚缺乏一个多边、权威、高效、能及时解决实际问题的合作协调机制，从而影响了推进次区域合作的步伐和领域。由于各国在gms中的出发点、利益点、紧迫感等不一致，次区域国家对于各自在资源开发及贸易分工中的定位有不同的理解，这也可能成为影响gms电力贸易与合作的不确定因素。这些都在一定程度上制约了经济合作的进程。因此，必须使已有的合作制度化，为各方相互的贸易、投资与合作提供法律上的保证和制度上的便利。虽然gms《政府间电力联网与贸易协定》已于2002年高峰会议签订，但是电力贸易的具体实施仍要求尽快明确规定一致的规则、技术指南、跨境贸易的定价机制、必需的机构设置框架等。
2005年7月在中国召开的gms峰会上签署了次区域电力贸易运营协议(ptoa)第一阶段实施原则谅解备忘录。该备忘录从联络沟通机制、跨境联网的运行协调、争端的解决、交易的结算等方面进行规范，为ptoa第一阶段范围内的电力贸易提供指导，这将促进跨境电网互联的发展，并在大湄公河次区域国家之间建立起一个高效、可靠的电力贸易框架，同时为中国公司对外投资与合作提供了机遇。
2006年4月7-8日，大湄公河次区域电力贸易协调委员会第三次会议(rptcc-3)在老挝万象召开。会议审议了电力贸易运营协议(ptoa)最终研究报告和拟由各国签署的区域电力贸易运营协议(第一阶段)实施导则的谅解备忘录(简称mou)，并对将在gms峰会上签署基本协议提出了较为具体的实施方案。这些都为次区域电力贸易与合作的制度化、法律化奠定了良好的基础。
总体来看，次区域中各国在电力合作方面的态度是积极主动的，也已经取得了一些初步的合作成果，尤其是在长期合作与项目开发方面达成了一些初步协议或意向。但迄今为止，大湄公河次区域的电力贸易一直在双边基础上开展，主要方式是签署政府间备忘录和长期购售电协议，这些仍处在技术准备阶段。
2 克服障碍的应对措施
2.1 构建政治经济的对话平台和协商渠道，积累合作经验
在此基础上，逐步推广和深化经济合作，并不希望在短期内取得显著的经济利益。当然这需要政府的关注、介入与支持。对于中国而言，如何通过次区域合作来有效地消除“中国威胁论”是最大的政治利益。所以，任何可能激发“中国威胁论”的合作项目都要小心谨慎，宁愿牺牲实际的或潜在的经济利益也不能太过冒进。我们要始终贯彻“与邻为善，以邻为伴”的方针，坚持互惠互利的原则，促进各国经济实力的增强和人民生活的提高；要充分照顾各方意见，尊重差异，齐心合力，实现共赢；要扬长避短，先易后难，实现可持续发展。
2.2 改善投资环境，促进私人投资
根据亚行测算，未来十年大湄公河次区域经济合作基础设施建设资金缺口至少达100亿-150亿美元。但gms各国普遍缺乏资金，所以需要大量引进资金，尤其是促进私人企业投资，需要进一步改善本区域的投资环境，比如建立公平竞争平台、改善法律框架、增强透明性、减少繁琐的行政程序等。
2.3 加强与各方面的合作
要加强与非政府组织合作。非政府组织拥有丰富的经验，可以与其在次区域合作各个发展阶段中成为有力的合作伙伴。在次区域的电力合作中，加强民间社团的有效参与，加强民间社团与次区域利益相关者进行持续的对话，具有十分重大的意义。
同时，还应进一步加大与非政府组织在《大湄公河次区域合作框架》内探讨问题的深度。为了扩大电力出口，中国需要与更多国家开展合作。目前，云南电力出口仅限于缅甸和越南，和其他国家的合作则正在商讨之中。如2004年，中国与老挝换文，同意承担援助其国家电力规划项目，并已选定具体实施的中国企业。另外，根据南方电网公司和泰国国家电力公司签署的协议，中国将于2013年和2014年分9u以500kv线路向泰国送电150万kw。
2.4 处理好电力开发与环境的关系
由于大湄公河流域自然环境极其复杂，在开发的过程中一定要注意开发与环境保护的协调，否则既会影响开发国的利益，也会给区域合作带来不利影响。一方面，要将部分河段水电开发的环境安全纳入整个湄公河流域环境安全来考虑。跨国河流上下游各国之间一般总存在着利益上的分歧，分歧的焦点是如何更合理地分配水资源。出于中国力求与东南亚国家建立友好互信关系的角度考虑，澜沧江水电资源的开发应纳入到建立中国—东盟自由贸易区这一构想中，纳入到中国大西南国家安全的战略考虑之中。因为一个经济繁荣、与中国相邻为友的湄公河区域所产生的积极作用远大于几个电站所产生的效益。另一方面，要将被动地保护生态安全问题转化为积极的环境保护行动，将水资源的利用所产生的分歧与冲突减少到最低程度。在gms中对待生态保护问题要本着相互合作、风险共担的原则，在问题研究、政策制定等方面建立真诚的合作关系，形成一个有政府、研究机构和公民组成的“发展研究网络”。
2.5 实现次区域电力贸易安排的法律化
为了使次区域电力贸易与合作高效而有条不紊，要努力实现次区域电力贸易安排的法律化。要以wto规则和次区域协定为框架、以各国国内法为骨干、以地方立法及地方局部协议为补充，3个层级融为一体。次区域电力贸易安排法律化的路径：遵循wto规则和各国国内法原则；参照国际惯例和交易习惯；坚持相互平等、相互尊重、协商一致、灵活务实的合作原则，制定和订立以落实、细化、丰富、完善次区域贸易安排的、推进贸易投资便利化的地方立法及地方局部协议的法律。
实现和推进次区域电力贸易安排法律化的方式，可以是整体式的，也可以是局部式的，“通过一些边缘法律的创新，使某些维护基本权利和自由的法律先执行起来，逐步实现从边缘到核心的突破”。但是，要区分轻重缓急，有所重点，分步实施，采取逐步由“点”向“面”过渡的渐进方式。
2.6 建立一个高效、权威的合作协调机制
由于次区域的电力贸易与合作往往涉及几个国家的利益，需要考虑建立一个强有力的协调组织来有效地协调各方利益。虽然目前次区域电力合作有电力论坛、电力联网与贸易专家组、大湄公河次区域电力贸易协调委员会以及大湄公河次区域部长会议与领导人峰会等组织与合作形式，但在权威性、约束力与效率方面仍显不足。
2.7 中国应加快电力产业建设，在竞争中抢占先机
据泰国电力部门预测，东南亚国家对电能的需求到2010年将上升到1160亿kw，2015年将达1630亿kw。为了满足次区域不断增长的电力需求，云南的电力生产和输电设施需要加大建设力度。
3 结语
大湄公河次区域电力贸易与合作是各成员方的明智之举，但正如上文所分析，目前仍存在诸多障碍，这需要各成员方首先认识到这些障碍，在此基础上共同努力克服这些障碍。在这个过程中，中国应主动地及时采取新的对策，发挥“领头雁”的作用。努力提升参与次区域合作的整体水平，调整参与次区域合作的机制，加强湄公河流域环境的合作治理，做好下游国家的工作。我们清楚地看到，合作开发是主流，互利共赢是目标。可以预见，这条源于中国、蜿蜒流经老挝等东盟5国的“亚洲多瑙河”——湄公河，必将成为一条共同发展之河．